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“2014년부터 사드배치 문제로 한중 관계 불협화음 시작”동아시아재단 정책논쟁 제30호

남북관계의 특성
한반도(朝鲜半岛)와 동북아 문제를 연구하는 학술계에서 남북관계와 관련해 주로 사용하는 용어를 일반적으로 세 갈래로 나눌 수 있다. 한국-북한관계(朝韩关系, DPRK-ROK relation), 한반도내부관계(半岛内部关系, Inter-Korean relation), 남북관계(南北关系, South-North relation)이다. 한국학자들이 자주 쓰며 좋아하는 용어는 “남북관계”인 반면, 기타 국가의 학자들은 때에 따라 “한국-북한관계” 또는 “남북관계”를 쓴다.

이 “남북관계”와 “한국-북한관계”에 내포된 함의가 어떻게 다른가? 실질적으로 가리키는 대상에는 이 두 용어의 차이점은 전혀 없으나, 그 차이는 한반도 군사분계선 남북의 정치체제와 관계가 있다. 그러나 법률적 의미에서 이 두 용어는 다르다. “한국-북한관계”는 국제법상 주권적 지위를 가진 조선민주주의인민공화국과 대한민국간의 관계를 의미하며, 남북관계는 독특한 함의를 지닌다. 남북관계는 도대체 어떤 성질의 관계를 지칭하는가? 이 문제에 있어서 한국과 북한간에는 정식적이고 명확한 인식을 공유하고 있다. 1991년 12월 31일 한국과 북한이 체결한 <남북기본합의서>(<남북 사이의 화해와 불가침 및 교류·협력에 관한 합의서>)에서는 분열해오던 상호관계에 첫 지위를 부과하였다. <남북기본합의서>에서는 “쌍방간 관계는 국가와 국가간의 관계가 아니라, 통일을 향한 과정 중 잠시 형성된 특수 관계”라고 명확히 규정하고 있다.

국제법과 UN의 각도에서 보면, 한국과 북한은 모두 주권을 가진 UN 회원국이다. 그러나 한국과 북한 혹은 한반도 내부의 각도에서 보면 양자 사이는 국가와 국가간의 관계가 아니라 통일을 목표로 하는, 통일을 실현하기 전 형성된 일종의 특수한 관계인 것이다. 이러한 특수한 관계는 임시적인 것으로 남북통일의 실현에 따라서 남북관계는 결국 소멸되는 것이다.

이러한 각도에서 보면 남북관계는 일종의 내재적 불안정성을 갖고 있다. 이러한 불안정성의 존재가 야기한 원인은 주로 두 가지이다. 첫째, 비록 양자가 피차간의 관계에 지위를 부여하고 있고, 이 관계가 최종적으로는 통일로 회복될 것이라는 것을 인정하지만, 통일을 실현하는 방식에 있어서는 완전한 공통 인식과 일치를 이루지 못하고 있다. 2000년 6월 15일 남북이 공동 작성한 <6.15 공동선언>의 제 2조에서 “나라의 통일을 위한 남측의 연합 제안과 북측의 낮은 단계의 연방 제안이 서로 공통성이 있다”고 명시하였으나, 통일의 방식에 있어서 여전히 불일치함이 있다. 두 번째, 통일 방식의 설정에 관해서 통일 목표의 실현을 위한 과정에서 양측의 통일 정책은 각각 내부 요인과 외부 요인의 영향을 받고 있기 때문에 역시 불안정한 특성을 가진다. 이러한 특성으로 남북관계는 매우 쉽게 영향 받아 기복과 변화가 나타나게 되는 것이다.

남북관계 발전에 영향을 끼치는 요인
남북관계 발전에 영향을 주는 요인으로는 대체적으로 내부 요인과 외부 요인 두 가지로 나눌 수 있다. 내부 요인으로는 다시 한국 요인과 북한 요인으로 나눌 수 있다. 먼저 한국 요인에서 보면 80년대 이후 한국에서 민주화가 실현된 이래로 정치적으로 진보와 보수간의 분열 현상이 명확히 드러났다. 이러한 정치 분열은 2000년대에 들어서 점차 심화되고 있다. 한국의 정치 분열이 야기된 원인에는 다원화와 복잡성이 있지만 그 중 중요한 원인이면서 가장 잘 드러나는 것이 바로 정부의 대북정책에서이다. 진보 세력과 보수 세력의 대북인식과 정책에 관한 주장은 매우 다르다. 이 때문에 정부가 진보 세력과 보수 세력 사이에서 교체될 때마다 한국의 대북정책 역시 명시적으로 조정과 변화를 거치고, 이에 따라 한국의 대북정책이 불안정하고 기복이 생기기 쉬운 특징을 보이는 것이다. 진보 정책과 보수 정책의 대북정책은 다르다. 이는 좌우 정치 세력의 정치이념이 다르기 때문이고, 또한 북한의 정치경제 상황에 대한 판단과 인식이 다르기 때문이다.

다음으로 북한 요인을 보자면, 김정일 시기의 대한국정책은 비교적 안정적이었다. 이는 김정일이 부친 김일성에 의해 22년간 배양된 후 정권을 장악했고, 따라서 그는 이미 충분한 권위를 가지고 북한의 정책 엘리트를 통제하여 정책을 결정하였다. 김정일 시기 외교적 고립으로 인해 북한 대외정책의 주요 목적이 외교 고립을 탈피하여 돌파구를 찾는 것이었다. 그 중요한 방향은 우선 미국과의 관계에 물꼬를 트는 것이었다. 따라서 대한국정책은 실질적으로는 대미정책에 따른 것이었다. 그렇지만 때로는 대한국정책도 경제 이익 측면의 탐색 역시 포함되었다. 이로 인해 김정일 시기 대한국정책은 때로는 온건하고, 때로는 강경하였다. 신축의 정도나 변동 범위 모두 김정일이 제어할 수 있었다.

그러나 부친과 달리 김정은은 김정일의 갑작스러운 사망 상황에서 북한의 지도자를 맡게 되었고, 장기적이고 전문적인 후계자 수업도 없었고, 정치경험도 충분하지 못하였다. 이러한 상황에서 집정 초기에 고위층 정치엘리트의 정책 결정에 대한 영향력이 매우 커서, 대외정책과 대한국정책에서 혼란과 미숙함을 드러내었다. 그러나 김정은의 대규모 인사 조정과 권위 수립에 따라서 대외정책은 점차적으로 안정될 것이다.

남북관계 발전에 영향을 미치는 가장 중요한 요인은 미국 요인이다. 북한과는 여전히 외교 관계를 맺지 않은 적대 상태에 머물러 있고, 한국과는 군사동맹 관계를 유지하고 있기 때문에 미국은 충분한 방법과 수단을 가지고 조정할 수 있고, 심지어 남북관계 발전의 속도와 보폭도 통제할 수 있다. 동북아시아와 한반도의 지정학적 구조로 인해 미국은 대북정책과 대한국정책 모두 단순히 한반도의 측면에서 출발하는 것이 아니라, 중국 등의 국가가 속한 동북아 지역을 포괄하여 착안하여, 동북아 지역 전략에 따르도록 하고 있다.

장기적으로 미국은 양자 동맹체제의 주도에 따라서 동북아 지역 질서를 주도하고 있다. 그러나 중국의 부상과 지역 구조 내의 세력전이로 인해 미국은 그 주도적 지위가 중국에게 도전 받고 있다고 인식하고 있다. 그 대응책으로 미국은 일본, 한국과 북한의 정책 조정에 나서서 “아시아태평양재균형” 전략을 실시하였다. 이는 구체적으로 일본 아베 정부의 우경화 전향을 독려하고, 한미동맹과 미일동맹을 강화하는 것으로 나타났다. 또한 대북정책도 대화와 관여(engagement)에서 “전략적 인내”와 “확장억제(延伸遏制)”로 전환하여, 한반도와 동북아 지역의 정세를 더욱 복잡화하고 있다.

중국과 한반도(朝鲜半岛)
“주변이 최우선이다(周边是首要)”는 중국이 장기적으로 견지하고 있는 외교전략의 제일 원칙이다. 한반도는 중국의 가까운 이웃이다. 따라서 중국에게 있어서 일정부분 평화 안정의 외부적 환경이 조성되느냐는 한반도 지역의 평화와 안정관계에 달려 있다. 따라서 중국의 한반도 지역 전략 목표는 바로 한반도 지역의 평화와 안정을 보호하는 것으로, 북핵문제를 포함한 대북정책 및 대한국정책은 모두 이 목표를 중심에 두고 결정된다. 이러한 각도에서 보자면, 후진타오체제에서 시진핑 체제에 이르기까지 중국의 대한반도 전략 목표는 근본적으로 바뀌지 않았다. 중국의 한반도전략의 중대한 변화가 없다는 것이 곧 중국의 대북, 대한국의 구체적 정책이 변하지 않았다는 것은 아니다. 시진핑 집권 후 얼마 지나지 않아 북한은 제3차 핵실험을 강행하였다. 이는 줄곧 한반도비핵화를 주창하고 견지해 온 중국에게 있어서 매우 당혹스러운 일로, 시진핑에게 외교적 과제와 부담을 주었다. 이로 인해 중국과 북한의 중/고위급 교류가 중단되고, 현재까지 회복하지 못하고 있다. 북한의 “핵보유 헌법 명시(拥核入宪)” 및 중국의 “한반도 비핵화 목표” 견지는 상당한 정도에서 양자간 조율의 여지를 축소시켜 북중 양국의 새 지도부 간 첫 번째 회담이 지연되는 원인이 되고 있다.

지난 5월 9일, 김정은 제1위원장이 러시아를 방문하여 북한의 지도자로 집권한 이후 처음으로 출국할 것인가는 세계 언론과 관련 국가의 정책 실무자들에게 중요한 관심 사항이었다. 이미 시진핑 주석의 모스크바 방문이 예정되어 있던 터라, 김정은이 모스크바로 가서 북중 지도자들이 만날 것인지, 또한 모스크바에서 만나지 않는다면 어떠한 외교적 추측이 가능할지 궁금증을 불러 일으켰다. 결국 5월 4일, 북한은 김정은이 모스크바에 방문하지 않을 것이라고 발표하였고, 적지 않은 국가의 외교실무자들이 한숨을 놓게 되었다.

북중관계의 냉랭한 기류와 대조적으로 시진핑과 박근혜 정권 수립 후 한중관계 발전은 매우 순조로웠다. 고위급 회담이 지속적으로 열렸고, 인문교류의 발전도 신속하였고, 경제방면에서는 한중 FTA가 체결되었다. 한국은 국력 신장에 맞추어 국제적으로 점차 더 큰 영향력을 내세우고 있다. 중국의 각도에서 보면 중국은 한국이 외교안보전략에서 점진적 조정을 통해 중등국가의 역할을 맡아 주길 기대하고 있다. 그리하여 중미관계에서 모종의 협력자이면서 동시에 중국의 편에서 함께 일본의 우경화를 저지하기를 기대하고 있다. 그러나 이명박 정부의 가치외교와 한미동맹 강화정책으로 인해 중국은 비교적 실망하였고, 박근혜 정부에 이를 기대하게 되었다. 박근혜정부의 집권 후 대일문제에서 중국과의 협력은 확실히 강화되었고, 중국이 한국에 걸었던 기대를 어느 정도 충족시켰다. 따라서 “한반도신뢰프로세스” 및 “동북아평화협력구상” 등의 정책에서 중국의 지지를 얻을 수 있었다.

그러나 2014년부터 중한관계의 조화에 불협화음이 들리기 시작하고 있다. 최근 “사드(THAAD)” 문제는 중한 양국의 외교안보영역에서 가장 중대한 이슈로 부상하고 있다. 비록 미국과 한국은 한국에 사드 배치의 목표가 북한 핵과 탄도미사일의 위협을 억제하는 데 있다고 하지만, 대다수 중국의 전문가와 실무자들은 미국의 한국 사드 배치를 미국이 중국 부상을 견제하려는 “아시아태평양재균형” 전략의 한 절차로, 한미동맹과 한국 통제 강화의 조치로 보고 있다. 이는 중한관계의 상호신뢰를 상당히 약화시키며, 중한 양국의 정치안보적 협력에 새로운 도전으로 중국이 대북정책을 조정할 수 있는 동력을 제공할 수도 있다.

   
▲ 지난해 7월 3일 박근혜 대통령과 시진핑 중국 국가주석이 청와대에서 한중 정상회담을 갖고 회담 결과를 발표하기 위해 공식 기자회견을 열기에 앞서 악수를 하고 있다. ⓒ청와대

중국의 측면에서 대한반도 문제는 삼중 이미지(image)로 볼 수 있다. 중국의 입장에서 연구자의 시각에 따라 한반도문제의 우선순위와 문제해결의 중점이 다를 수 있다. 혹자는 여전히 북핵문제에 주목하고 있고, 북핵문제가 한반도문제에서 최우선과제이고 중점으로 해결해야 한다고 주장하고 있다. 또 혹자는 북핵문제 해결이 비록 중요하지만 미국의 핵정책이 이미 큰 조정을 이룬 상태에서 중국의 노력만으로 핵문제를 해결할 수 없다고 보기도 한다. 또한 북핵문제는 북한문제의 한 부분에 지나지 않는다. 따라서 북핵문제에 계속 주목하여 해결을 도모하는 동시에 북한체제의 전환과 북한체제 정국의 안정에도 관심을 기울여야 할 것이다. 그리고 남북관계의 발전 그리고 현재 미국이 실행하고 있는 ‘아태재균형정책’은 동북아지역안보 형세에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려해야 한다고 주장하고 있다. 이상은 중국학술계에 존재하는 작은 이견에 불과하다.

중국의 국가측면에서 대 한반도문제는 첫째, 예컨대 북핵문제와 같은 구체적 문제이고, 둘째, 한반도 통일 문제이고, 셋째, 한반도 중심의 동북아 지역 안보 구조의 문제이다. 중국은 과거에도 그랬듯 앞으로도 한반도 지역의 평화와 안정보장을 제일 전략목표의 근거로 둘 것이다. 동시에 삼중 이미지에 착안하여, 대북정책과 대한국정책을 포괄하는 한반도 정책을 제정할 것이다.

저자가 사용한 조선반도는 한반도, 조선은 북한으로, 조한관계는 한국-북한관계로 수정하였다. <역자 주>

필자 소개

한센둥(중국 정법대학교 교수)
한센둥은 중국정법대학 국제정치학과 부주임과 조선반도연구중심 집행주임을 맡고 있다. 중국인민대학교 중공당사학과를 졸업하고 한국 경남대학교에서 북한학 박사학위를 취득하였다. 주요 연구분야는 한반도문제, 동북아국제관계와 정치발전 등이다. 주요 연구성과로 저서는 《朝鲜半岛的安全结构》(2009), 『분단과 동맹:한반도안보의 국제정치』(2008), 연구논문으로는 《东亚国际体系的转型:历史演化与结构变迁》, 《朝美关系的发展:回顾与思考》, 《韩国的外交困境:一个概括性框架的解读》, 《능력 구축과 조선: 중국의 경험》, 《停戰協定에서 平和協定으로: 中國의 視角》, “Rethinking China-ROK Strategic Cooperative Partnership Relation: How to Substantialize It” (2013) 등이 있다.

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한센둥  mail@keaf.org

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