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고령화 시대, 인구정책의 현황과 과제
이삼식 한국보건사회연구원, 저출산고령화대책기획단& | 승인 2017.01.09 17:02|(202호)


인구가 늙어가고 있다! 지방이 소멸되고 있다! 이는 현재 한국사회가 가장 우려하고 있는 인구고령화와 인구감소를 지칭하는 말이다. 인구고령화는 노인인구의 절대적 규모가 증가하는데 비해 저출산현상으로 젊은 인구가 줄어들어 총인구 중 고령자들이 차지하는 비중이 상대적으로 높아지는 것을 의미한다.

실로 여성 1명이 평생 동안 낳은 평균 자녀수(합계출산율)는 1960년 6명, 1983년 2.1명, 1998년 1.48명, 2015년 1.24명 등 아주 빠르게 낮아져, 연간 출생아 수가 1971년 102만명에서 2015년에는 반절이채 되지 않은 43만명으로 감소했다. 반면, 65세 이상 노인인구는 2016년 686만명에서 2049년 1천800만명까지 증가해, 총인구 중 노인인구 비중이 2016년 13%에서 2060년 40%로 높아질 전망이다.

이와 같은 인구 변화는 미래사회 전반에 영향을 미친다. 젊은 인구가 감소하면 노력이 부족해지고, 기업에서 제품을 생산하여도 이를 구매할 인구가 줄어들어 내수시장이 위축될 것이다. 노인인구가 빠르게 증가하나, 이들을 부양해야 할 젊은 인구가 급격하게 줄어들어 그만큼 노동세대가 짊어질 세금이나 사회보험료(연금, 건강보험 등) 부담이 급격하게 커질 것이다.

출산 늘리고 이민 확대하는 정책의 한계인구의 양적 규모와 구조의 변화로서 인구감소와 인구고령화를 방지하거나 완화시키기 위한 인구정책은 출산을 늘리거나 이민을 늘리는 정책으로 세분화된다. 우리나라는 1961년부터 1996년까지 출산을 억제하는 인구정책을 펼쳤으며, 1997년부터 2005년까지는 인구 자질을 높이는 인구정책을 펼쳤다.

그러나 합계출산율이 1.3명미만에서 장기적으로 지속되자 정부는 2006년부터 출산을 장려하는 방향으로 인구정책을 전환하여 시행하고 있다. 이미 1차 저출산고령사회기본계획(2006~2010)과 제2차 저출산고령사회기본계획(2011~2015)을 추진하였으며, 2016년부터는 제3차 저출산 고령사회기본계획(2016~2020)을 추진하고 있다.

저출산고령사회기본계획은 크게 출산 장려, 고령인구의 노후 대비, 노동력 부족 대비의 세 부문으로 구성되어 있다. 인구감소를 방지하고 전체 인구 중 고령자의 비중(인구고령화)을 낮추기 위한 이른바 인구의 양적 조절을 목적으로 하는 좁은 의미에서의 인구정책으로는 출산정책과 외국인유입(이민)정책이 포함돼 있다. 이중 외국인 영구이주정책은 본격적으로 추진되기보다 소수의 우수 외국 인력의 유입에 한정되어 있다는 점에서 아직 전체 인구에 미치는 영향은 아주 미미하다.

보다 본질적이고 항구적인 대책으로서 출산정책(정부 등에서는 저출산대책으로 명명하기도 함)은 지난 10년 동안 많은 예산을 투입하여 추진됐다. 주요 내용으로는 자녀 양육의 경제적 부담과 더불어 돌봄 부담을 줄여주기 위해 보육료를 모든 계층에 지원하는 동시에 보육시설의 양적 확충과 질적 향상을 위한 노력을 하였다.

건강한 임신과 출산을 보장하기위해 건강검진 비용 등을 전 계층에 지원하고 난임 치료 등을 위하여 의료비를 지원했다. 모성보호와 더불어 맞벌이 부부의 일-가정 양립이 용이하도록 출산전후휴가와 육아휴직 기간 중 지급하는 급여를 사회보험을 통해 지급하고 그 급여액을 인상했으며, 시차별 출퇴근, 시간제 근무 등 유연근무제를 확산하는 노력을 했다.

그러나 출산정책에도 불구하고 합계출산율이 여전히 1.3명 미만에 머물러 있고, 매년 태어나는 출생아수도 다소 불규칙하나 감소하고 있는 것으로 나타나고 있다. 이와 관련하여 향후 출산율을 실질적으로 높이기 위해서는 현행 정책에서 몇 가지 점들이 보완되거나 강화될 필요가 있다.

첫째, 자녀양육가정의 부담을 근본적으로 해소하기 위해서 단편적으로 양육비용을 지원하는 미시적 접근보다 자녀양육비를 유발하는 사회구조나 환경을 개선하는데 보다 중점을 두도록 해야 할 것이다.

둘째, 일과 가정의 양립을 어렵게 하는 직장 문화를 개선하고 남성이 육아 참여를 꺼리는 가부장적인 가족문화를 타파하기 위해서는 단순한 계몽 위주에서 벗어나 강력한 정책적 수단들이 동원되어야 할 것이다.

셋째, 보육에 투입된 예산이 단기간에 빠르게 증가한 것은 사실이지만, 여전히 일·가정 양립 등 다른 부문에 투입되는 예산에는 한계가 있어 정책 간 시너지효과가 발생하고 있지 못하고 있다. 이러한 관점에서 보육 외의 부문들에 대해서도 충분조건을 달성할 만큼 예산 투입이 이루어져야 할 것이다.

넷째, 부처별 혹은 부서별로 개별적으로 실시하고 있는 정책들을 서로 유기적으로 연계시켜, 자녀 양육에 있어서 국민들이 체감하는 사각지대 내지 부담을 해소해야 할 것이다.

다섯째,지금까지 출산정책이 대부분 가족복지 차원에서 보편적인 접근을 추구하는 경향이 있는데, 이제는 다자녀가정이 겪는 더 많은 부담을 실질적으로 해소해주기 위하여 자녀수를 고려한 형평성 있는 정책적 접근을 강화할 필요가 있다. 마지막으로 한국사회에서 결혼 연기와 포기가 출산율을 낮추는 중요한 역할을 하고 있음을 고려하여, 결혼에 대한 충분하고 실질적인 정책들이 개발 및 실행돼야 할 것이다. 이들 발전적인 정책 지향성은 제3차 저출산고령사회기본계획은 물론 추가적인 발전계획에서 적극적으로 반영돼야 할 것이다. 

한편, 이민정책은 이미 많은 국내외 연구들과 선진국의 경험 사례를 통해 볼 때, 저출산과 고령화를 극복하기 위한 대안으로서 그 효과가 낮고, 오히려 사회비용이 크다는 지적이 제기돼 왔다. 따라서 이민정책은 향후 중장기 인구 변동과 연관하여 필요성 여부, 필요한 경우 양적 규모와 질적 특성, 이민공급국가의 상황 등을 종합적으로 고려하여 신중히 결정되어야 할 것이다.

<글·국회보 제공>

이삼식 한국보건사회연구원, 저출산고령화대책기획단&  jknews@jknews.com

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