박근혜 대통령은 6월 25일 국무회의에서 국회에서 올라온 국회법 개정안에 대하여 예측한 대로 거부권을 행사했다. 헌정사상 73번째의 거부권 행사이다. 박 대통령은 “국회법 개정안은 행정부의 입법권과 사법부의 심사권을 침해하는 헌법이 규정한 3권분립 원칙을 훼손했다”고 거부권 행사의 이유를 밝혔다. 이어서 “국회법 개정안은 사법권을 침해하고 정부의 행정을 국회가 일일이 간섭하겠다는 것으로 역대 정부에서도 받아들이지 못했던 사안이라고 부연 설명했다.

박대통령은 과거 우리 정치사를 보면 개인적인 보신주의와 당리당약, 그리고 끊임없는 당파싸움으로 나라를 뒤흔들어 놓고 부정부패의 원인제공을 해왔다며 “정치가 국민을 위해 존재하고 국민을 위한 일에 앞장서야 함에도 불구하고 과거 정부에서도 통과시키지 못한 개정안을 다시 시도하는 저의를 이해할 수 없다”고 말했다.

이어 “국회와 정치권에서 국회법 개정 이전에 당연히 민생법안에 사활을 건 추진이 필요함에도 불구하고 정치적인 이해관계에 묶인 것들부터 서둘러 해결되는 것을 보고 비통한 마음마저 든다. 국회법 개정안은 행정업무마저 마비시키는 것은 국가위기를 자초하는 것이기 때문에 불가피하게 거부권을 행사할 수밖에 없다”고 말했다.

박 대통령은 “정치가 국민을 위해 무엇을 할 수 있는가를 먼저 생각하고 정부 정책이 잘 될 수 있도록 국회가 견인차 역할을 해 국민이 잘 살 수 있도록 최선을 다 해야 함에도 불구하고 그동안 국회는 정부와 정부 정책에 대해서 끊임없는 갈등과 반목, 비판만을 거듭해 왔다”고 정치권을 비판했다.

이어 “정치가 정도로 가지 않고 오로지 선거만 이기겠다는 생각에 정쟁으로만 접근하고 있다. 국민과의 신의를 저버리고 국민의 삶을 돌보지 않고 이익을 챙기는 구태정치는 이제 끝내야 한다. 이제 우리 정치는 국민을 중심에 두는 새로운 정치를 하는 정치인만이 존재할 수 있도록 해야 할 것”이라며 “당선된 이후 신뢰를 어기는 배신의 정치는 결국 패권주의와 줄 세우기 정치를 양산하는 것으로 반드시 선거에서 국민들이 표로 심판해 줘야 한다”고 강조했다.

박 대통령은 여야 원내 사령탑도 경제 살리기에 어떤 협조를 구했는지 의문이 간다고 꼬집었다. 박 대통령은 국무회의 모두(冒頭)에 “오늘 처음국무회의에 나온 황교안 총리께서 앞으로 부정부패들을 해결해서 다시는 그런 일이 일어나지 않도록 해달라. 총리로 부임하면서 바로 메르스 대응에 전력투구하고 계신데, 하루 빨리 종식되도록 최선을 다해 달라”고 당부했다.

 

왜 개정 국회법일까? 이 법은 국회가 의결한 법안에 대해 정부가 시행령을 만드는 데 그 시행령을 국회가 다시 검토해 잘못된 부분을 고치도록 요구한다는 것이다. 소급해서도 적용된다는 것이다. 본래 입법 목적은 세월호 사건의 시행령을 소급 개정해보자는 속내로 야당인 새정치민주연합에서 발의한 안이다.

이 법이 위헌이라는 측 주장에 따르면, 이 법은 대통령령, 총리령, 부령 등 행정입법이 법률의 취지 또는 내용에 합치되지 않는다고 판단될 경우 그 판단은 구체적인 사건이 발생해 이해관계인이 발생했을 때 소송을 통해 법원이 판단하는 것이 옳은 것이지, 그것을 국회가 사전적(소송에 의하지 않고도)으로 판단하겠다는 것은 잘못된 것이다. 이것이 바로 국회가 사법부 고유 권한을 침해하는 것이다. 참고로 우리 헌법은 사법부(헌재 포함)에 대해서도 사전적 심사권을 주지않고 있다. 그러므로 이번 개정안은 국회에 행정 입법에 대해 전례 없는 막강한 권한인 사전적 심사권을 부여하겠다는 아주 위험한 위헌적 발상이라고 주장한다. 헌재나 대법원은 위헌 결정만 내린다. 그러면 행정부나 입법부가 재량으로 헌법에 위배되지 않도록 법을 개정하는 것이지 행정부나 입법부한테 어떻게 변경하라고 요구하지는 않는다. 바로 여기에서 삼권분립의 정신이 나오는 것이다.

입법부가 행정부를 견제할 수는 있지만 ‘하지마라’, ‘해라’하고 명령을 내리지는 못한다는 이야기다. 이것이 삼권분립 정신이다. 그러니까 국회 입맛대로 수정하자는 이번 개정안은 삼권분립의 정신을 정면으로 위배한 것이다.

그러나 반대 측의 주장은 다음과 같다. 이전의 국회법과 비교해 달라진 것은 글자 몇 개에 불과하다. 행정부가 국회의 수정·변경 요구에 아랑곳하지 않더라도 그것을 강제할 규정이 어디에도 없다. 많은 법학자들은 국회법 시행령에 행정부의 일탈을 막을 수 있는 강제조항도 삽입해야 한다고 주장한다. 국회의 수정·변경 요구를 행정부가 따르지 않을 경우, 법적 처벌을 할 수 있도록 시행령을 더욱 강화해야 한다는 주장도 있다. 그동안 제왕적 대통령제 하의 행정부 산하 국정원, 검찰, 국세청, 감사원 등의 권력기관들이 대한민국 법률체제를 얼마나 자주 뒤흔들었는가를 보면 알 수 있다. 제왕적 대통령제를 삼권분립만으로 견제할 수는 없다. 그러므로 제왕적 대통령제의 일방통행과 독재적 폭주를 제한해야 한다는 것이 이 법의 취지라고 그들은 주장한다.

 

다음은 J일보 기자의 개정 국회법 현장 스케치이다.

‘개정 국회법이 마지막 논의되던 지난 5월 29일 새벽 1시 3분. 국회운영위원회의 국회운영제도개선 소위원회에서는 새정치민주연합 측이 공무원연금법 개정안 처리의 전제조건으로 요구한 국회법 개정안이 논의되고 있었다. 정부가 만든 시행령에 대해 국회가 어디까지 수정 대상으로 삼을 수 있느냐를 놓고 한동안 논쟁이 벌어졌다.

김도읍 새누리당 의원이 “야당은 시행 중인 시행령까지 포함시키자는 건가?”라고 묻자 최원식 새정치민주연합 의원이 “그것은 아닌데, 세월호법을 목적으로 했기 때문에…”라며 말끝을 흐렸다. 여당 측 협상 당사자인 조해진 새누리당 의원이 “이렇게 하면 세월호법 시행령뿐 아니라 모든 시행령에 적용돼 버리는데?”하고 난색을 표하자, 야당 측 협상 당사자인 이춘석 새정치민주연합 의원이 “국회법 개정에 합의한 건 세월호법뿐 아니라 행정입법 자체를 통제하자는 취지였지 않소?”라며 강하게 밀어부쳤다.

협상에 참여하지 않았던 야당 의원들조차도 세월호법과 무관한 시행령으로 대상을 확대하는 데는 우려를 표했다. 하지만 이 의원은 ‘합의사항’임을 내세워, ‘모든 시행령을 손 볼 수 있도록 해야 한다’는 주장을 이어갔다. 김도읍 새누리당 의원은 “법령 위반을 따질 해석권은 사법부에 있다. 소급해 적용하는 건 입법부의 월권이다. 입법부는 행정부를 견제하는 곳이지 통제하는 곳이 아니다”라며 계속 난색을 표했다.

이후 여야의 논의가 다람쥐 쳇바퀴 돌 듯하자 소위원회 워원장인 조해진 새누리당 의원은 “소급해야지. 소급하고 있잖아요. 지금도…당연히 소급해야지”라며 소급 적용하자는 야당의 주장에 동의했다. 끝까지 소급 적용에 반대한 김도읍 새누리당 의원은 “위원장이 그렇게 하자고 하니 더 할 말이 없다. 소수의견을 명시해 달라”며 물러서버렸다.

회의는 1시 51분에 산회됐다. 소급 적용에 난색을 표한 새누리당 이상일 의원 등은 기권했다. 그 흔한 공청회 한번 열리지 않고 만들어진 국회법개정안은 두 시간 뒤인 3시 50분 본회의를 통과했다.’ 5월 29일 새벽 본회의에서 재석 244명 중 211명의 찬성으로 통과된지 17일 만인 6월 15일 자구 한 자(요구→요청)만 수정한 채 청와대로 이송되었던 것이다.

 

국민의 대표들로 구성된 입법부가 제정한 법률을 대통령이 거부할 수 있도록 한 제도는 어떤 헌법 원리인가?

법률안공포권 및 법률안거부권은 고대 로마의 호민관이 가졌던 절대적 거부권과 이후 유럽에서 국왕만이 법률안공포권을 가진 것에서 유래한다. 그러나 현대에 와서는 미국헌법에서와 같이 대통령의 법률안거부권은 현대적 권력분립원리에 기초한 것으로 보며, 절대적 거부권이 아닌 한정적 거부권으로 이해하고 있다.

일반적으로 고전적인 의미에서 권력분립원리라 할 때는 입법권, 행정권, 사법권으로 나누어 각각 분리된 국가기관이 당해 권리를 배타적으로 담당해 서로 견제와 균형을 이루는 것이라고 할 수 있다. 그러나 현대적인 의미에서 권력분립원리는 기능적 권력분립이라고도 하여, 국가권력을 한 기관이 주로 담당하더라도 다른 기관과 기능 일부를 공유해 권력남용을 견제하게 하는 방식이다.

입법권의 경우만 보아도, 입법권을 모두 입법부에서만 독점하는 것이 아니라 기능적으로 분리되어 있다. 그 내용을 보면, 입법권은 원칙적으로 국회에 있지만, 법률안공포권 및 법률안거부권은 대통령에게 있다.

우리나라의 경우는 법률안제출권이 미국처럼 의회에 독점되어 있지 않고, 국회뿐 아니라 정부에도 있다. 헌법재판소는 법률의 위헌성을 심사해 그 법률의 효력을 유지시킬 수도 또는 무효로 할 수도 있어서 실질적으로 입법권과 깊은 관련을 가진다. 이렇게 입법권이라고 해도 국회에서만 입법에 관한 모든 권한을 가지는 것이 아니라, 행정부나 사법부도 입법과 관련한 권한을 가지게 된다. 이는 입법권도 남용이 가능하다고 보기 때문이다. 소위 선심성 법안 등이 그 사례가 될 수 있다.

 

의무 및 기본권 보호 의무에 근거를 둔다. 미국의 경우에도 헌법수호와 대통령제의 방위수단으로 여겨져 왔다. 연방주의자 백서를 보면, 대통령의 법률안거부권은 입법을 신중하게 하도록 하며, 부당한 입법으로부터 헌법질서를 유지하고, 공공선에 적대적인 세력으로부터 공동체를 보호하며 나아가 소수자를 보호한다고 되어 있다.

우리나라 헌법상 대통령은 법률안공포권을 가지며(헌법 제53조 제1항), 법률안에 이의가 있을 때에는 법안이 정부로 이송된 때로부터 15일 이내에 대통령이 이의서를 붙여 국회로 환부하고(환부거부) 그 재의를 요구할 수 있다(헌법 제53조 제2항). 재의 요구가 있을 때에는 국회가 재의에 붙이고 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결하면 그 거부된 법률안은 다시 법률로 확정된다(헌법 제53조 제3항).

법률안거부권의 행사 사유는 헌법이‘대통령이 법률에 이의가 있을 때’라고만 정하고 있다. 법률안거부권의 행사대상은 국회에서 통과한 법률안에 대해서 이고, 예산은 법률이 아니어서 거부권 행사의 대상이 아니고, 국무위원 해임건의나 계엄해제요구에 대해서도 거부권행사를 할 수 없다. 조약에 대한 동의권에 대해서도 거부권행사를 하지 못한다. 또한 재의요구는 법률안 전체에 대해서 해야하며, 일부에 대해서는 할 수 없다.

법률안거부권을 행사하기 위한 사유를 열거하면 ① 법안이 위헌인 경우, ② 대통령의 독립성을 침해하는 경우, ③ 현명하지 않은 공공정책인 경우, ④ 집행이 불가능한 경우, ⑤ 비용이 과다하게 드는 경우 등과 같이 다양하다. 실제로 우리나라에서 거부권이 행사된 법률안재의요구의 이유는 ① 헌법위반을 이유로 하거나, ② 법률 집행의 어려움을 이유로 든 것이 많다. 그리고 이러한 이유로 국회에 환부된 법률안에 대해서는 국회에서 재의결된 경우에도 정부가 그 법률안의 공포를 지연하거나 공포 후 바로 개정안을 제출한 사례가 많았다. 즉 재의결된 경우에도 처음에 국회에서 의결된 안대로 법률이 계속 시행된 경우는 드물고 대부분 이후에 수정되었다.

 

우리나라에서 대통령의 법률안거부권은 제헌 이래. 이번까지 모두 73건이 행사되었다. 초대대통령 때 법률안거부권 행사 건수가 다소 많았지만, 그 이후에는 사례가 많지 않다.

법률안거부권이 집중적으로 행사된 제1공화국이나 제13대 국회의 경우는 여소야대 상황이었으므로 대통령과 국회가 갈등이 많았던 시기였다. 우리나라에서 법률안거부권 행사가 많지 않은 이유는 정부가 법률안제출권을 가지고 있기 때문에, 법률안거부권을 행사하지 않더라도 대통령이 입법에 관여할 수 있는 길이 많다는 점도 이유가 될 수 있다.

우리 헌정사를 돌이켜보면, 대통령의 법률안거부권 행사가 국회의 입법권에 대한 간섭으로 간주되어 정쟁을 격화시키는 경우가 있었다. 여소야대현상으로 대통령의 정책과 부합하지 않는 법률의 제정 또는 개정을 막기 위하여 행사되는 사례들도 있었다.

모든 권력은 남용의 가능성을 가지고 있다. 입법부도 헌법에 위반되는 법률이나 인기에 영합한 법률을 제정해 입법권이 남용되는 경우가 있을 수 있고, 국민에 대하여 재정적 부담을 과도하게 지우는 상황이 벌어질 가능성도 있다. 또한 국민의 기본권 보장 강화 문제에서도 법률이 항상 기본권을 보장하는 것이 아니라 침해할 경우도 있다. 모든 헌법기관과 마찬가지로 국민의 기본권 보장의무를 가진 대통령의 법률안거부권은 이러한 입법권 남용에 대한 견제장치로서 충분히 존재의의가 있다. 만일 입법권을 견제하는 대통령이 법률안거부권 자체를 남용했다고 판단되면 국회에서 거부대상이 된 법률을 재의결하면 되는 일이다.(국회입법조사처)

 

제헌국회 이후 지금까지 대통령이 거부권을 행사한 경우는 이명박 전 대통령의 ‘택시법’을 포함해 모두 72건이다. 1948년 9월 30일 이승만 대통령이 양곡매입법안에 첫 번째 거부권을 행사한 것을 시작으로 제헌국회 14건, 2대 국회 25건, 3대 국회 3건, 4대 국회 3건, 5대 국회 8건, 6대 국회 1건, 7대 국회 3건, 9대 국회 1건, 13대 국회 7건, 16대 국회 4건, 17대 국회 2건, 19대 국회 1건의 법률안이 거부됐다.

제정부 법제처장은 이번 ‘국회의 시행령 수정·요구권’에 ‘강제성’과 ‘위헌성’이 있다고 판단한다고 밝혔다. 그렇게 되면 정부는 시행령 수정·요구권에 강제력이 있다고 판단한다면서 중앙행정기관이 국회의 요구를 거부하기 어렵게 된다고 말했다. 또한 헌법에 근거 없이 국회법 개정으로 국회가 행정입법에 수정, 변경을 요구할 수 있게 되면 행정입법권을 침해하는 소지가 있다고 밝혔다.

박 대통령이 이번 ‘국회에 시행령 수정·요구권을 부여하는 국회법 개정안에 거부권을 행사함으로써 역대 73번째 거부권이 되는 셈이다. 이 법안은 국회의 재의에 회부되지 못하고 폐기 될 것 같다.

국회의 과반을 넘는 새누리당이 대통령의 의견을 수용하겠다고 나섰기 때문이다. 책임 논란에 휩싸였던 유승민 원내대표도 “일을 더 잘하라는 뜻으로 수용하겠다”는 의견을 밝혀 원내대표직 사의까지는 가지 않을 것 같다. 그러나 새정치민주연합은 일체의 국회 일정을 협조하지 않겠다고 선언했다.

국민을 대표하는 국회가 만든 법률이 국민을 대표하는 대통령에 의해 거부되는 이런 불행한 사태는 앞으로 없을수록 좋다. 그러므로 파당의 정략이나 권력 낭비와 같은 부당한 입법, 국민의 논의를 거치지 않은 꼼수 입법 같은 것으로 더 이상 국력을 낭비하는 일은 자제돼야 하겠다.